Chức năng của cơ quan hiến định độc lập

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA QUỐC HỘI CÁC NƯỚC VÀ Ở NƯỚC TA * 

                     Lê Thanh Vân**

  Vụ Hoạt động đại biểu, Văn phòng Quốc hội

1. Chức năng giám sát của Quốc hội các nước

Khi nghiên cứu hiến pháp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước phương Tây và một số nước khác trên thế giới cho thấy, hầu như chức năng giám sát của Quốc hội không được thể chế hoá một cách cụ thể.

Mặc dù hoạt động giám sát của Quốc hội không thể hiện tập trung như là một chức năng độc lập, nhưng nó lại được thể hiện qua các hình thức, cơ chế cụ thể, nhằm kiểm soát Chính phủ và cơ quan tư pháp trong việc thi hành pháp luật. Các hoạt động có tính kiểm soát, kiểm tra của Quốc hội đối với Chính phủ và cơ quan tư pháp được hiểu là: thông qua các hình thức, cơ chế cụ thể, Quốc hội sẽ hạn chế việc Chính phủ, thành viên Chính phủ, cơ quan tư pháp vượt quá những quyền hạn do Hiến pháp quy định, nhằm bảo vệ trật tự pháp luật, bảo vệ quyền công dân và bảo vệ quyền tham chính của các tổ chức xã hội.

Để thực hiện vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, Quốc hội các nước dân chủ xã hội ở Bắc Âu (như Thuỵ Điển, Phần Lan, Đan Mạch, Na Uy...) được lập ra với mục đích là nơi thể hiện ý chí của nhân dân, bảo vệ quyền lợi của nhân dân và thực hiện nền dân chủ xã hội. Hoạt động kiểm tra, kiểm soát của Quốc hội đối với những hành vi lạm quyền dân chủ của Chính phủ, nhân viên Chính phủ và cơ quan tư pháp được đánh giá rất cao. Chức năng kiểm soát, kiểm tra của Quốc hội các nước này được thực hiện thông qua một số uỷ ban quan trọng, như: Uỷ ban hiến pháp, Uỷ ban điều tra hoặc Uỷ ban lâm thời... do Quốc hội bầu ra. Đối với các uỷ ban khác, Quốc hội giao nhiệm vụ theo chương trình nghị sự.

Để tiến hành các hoạt động kiểm soát, kiểm tra một cách thường xuyên, Quốc hội còn lập ra cơ quan Thanh tra Quốc hội làm thường trực để đảm nhiệm chức năng này. Theo xu hướng đó, các hoạt động kiểm soát, kiểm tra không còn là một hoạt động chung chung trên diễn đàn Quốc hội nữa (như các hoạt động điều trần, chất vấn), mà trở thành nhiệm vụ chủ yếu của cơ quan Thanh tra Quốc hội. Cơ quan này chịu trách nhiệm và phải thường xuyên báo cáo trước Quốc hội về các hoạt động kiểm tra, kiểm soát của mình đối với Chính phủ, cơ quan tư pháp trong việc thực thi pháp luật.

Đối với một số nước có hình thức tổ chức Quốc hội kiểu cổ điển (như ở Anh từ đầu thế kỷ XVIII), hoạt động của Quốc hội chủ yếu mang tính chất là diễn đàn, mà ở đó, các nghị sỹ phát biểu ý kiến của mình, phản ánh nguyện vọng, kiến nghị của cử tri, chỉ trích Chính phủ, biểu lộ sự tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm đối với Chính phủ, các thành viên Chính phủ và cho ý kiến về việc thực hiện các chính sách của quốc gia. Theo hình thức tổ chức kiểu cổ điển này, vai trò giám sát của Quốc hội được thể hiện chủ yếu thông qua hình thức chất vấn, hay còn gọi là "đấu khẩu". Kể từ đầu thế kỷ XVIII đến nay, hầu như Quốc hội Anh vẫn duy trì hình thức giám sát này. Theo đó, trong chương trình nghị sự mỗi phiên họp của Quốc hội, đều có việc đặt giờ để các nghị sỹ chất vấn Chính phủ. Việc chất vấn và trả lời chất vấn được diễn ra trong khoảng thời gian nhất định và hệ quả của nó là việc Quốc hội tuyên bố sự tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm của mình đối với Chính phủ hay một thành viên nào đó của Chính phủ.

Ở Mỹ- một nhà nước được tổ chức theo thuyết tam quyền phân lập thì việc lập ra Quốc hội chủ yếu là để thực hiện quyền lập pháp, nhưng đồng thời cũng thực hiện sự cân bằng về quyền lực giữa cơ quan lập pháp với cơ quan hành pháp và tư pháp. Bởi vậy, chức năng giám sát của Quốc hội Mỹ được coi là một hoạt động quan trọng, gắn liền với chức năng lập pháp. Với ý nghĩa đó, việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội là nhằm mục đích bình quyền và được hiểu là quyền kiểm soát của Quốc hội đối với các hoạt động của Chính phủ, kể cả Tổng thống, nhằm tránh sự lạm dụng quyền lực, thực hiện sự cân bằng trong cán cân quyền lực chính trị giữa các đảng phái và các lực lượng lãnh đạo khác trong xã hội.

Nhìn chung, hoạt động giám sát của Quốc hội các nước phương Tây và các nước theo mô hình Châu Âu đều được tiến hành chủ yếu bằng một số hình thức nhất định, thông qua những phiên họp toàn thể của Quốc hội, hoạt động của các nghị sỹ, các uỷ ban hoặc một số cơ quan do Quốc hội lập ra. Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát ở Quốc hội những nước này thường là các quyết định tập thể nhằm sửa đổi, huỷ bỏ các quy định, quyết định của cơ quan hành pháp hoặc miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong Chính phủ; nêu ra các kiến nghị sửa đổi, bổ sung chính sách quốc gia; đưa ra ý kiến tín nhiệm Chính phủ hoặc thay đổi Chính phủ.

Tuy cơ chế thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội ở mỗi nước có khác nhau, nhưng tựu trung là nhằm sửa đổi hoạt động của cơ quan hành pháp trên cơ sở lắng nghe kiến nghị, khiếu nại của nhân dân, bảo đảm nguyên tắc tuân thủ pháp chế. Thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội nắm được tình hình kinh tế, chính trị, xã hội... của đất nước, thu thập ý kiến của nhân dân về các chính sách quan trọng của quốc gia để sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các chính sách mới cho phù hợp với điều kiện thực tế. Thực chất, kết quả của hoạt động giám sát là cơ sở để tiến hành các hoạt động lập pháp. Ở phương diện này, hoạt động giám sát có tác dụng tích cực, hỗ trợ cho hoạt động lập pháp.

2. Về cách thức tiến hành hoạt động giám sát của Quốc hội

Với mục đích ngăn chặn sự lạm dụng của các nhánh quyền lực khác, nhằm bảo vệ Hiến pháp, pháp luật, bảo vệ quyền tự do, dân chủ của nhân dân và làm cơ sở cho hoạt động lập pháp, hoạt động giám sát của Quốc hội ở một số nước được tiến hành bằng một số cách thức chủ yếu sau đây:

2.1. Thông qua hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội

Cơ quan Thanh tra Quốc hội được thành lập ở Quốc hội các nước Bắc Âu, Pháp, Canada và các nước theo mô hình Châu Âu. Cơ quan này chủ yếu thực hiện chức năng xem xét các khiếu nại, tố cáo có liên quan đến hoạt động của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ và cơ quan tư pháp. Trên cơ sở xem xét những vấn đề được nêu trong các đơn thư, tố cáo, Thanh tra Quốc hội sẽ xem xét sự việc, so sánh với các quy định của pháp luật để đánh giá mức độ đúng, sai của các cơ quan chức năng, đưa ra các kiến nghị giải quyết và báo cáo với Quốc hội.

Trên thực tế, hoạt động của cơ quan Thanh tra Quốc hội không tránh khỏi sự chồng chéo về chức năng với thanh tra Chính phủ, bởi phần lớn người dân thường gửi khiếu nại, tố cáo đồng thời tới cả hai cơ quan này. Do đó, ở Thụy Điển và Phần Lan, Luật tổ chức thanh tra quy định sự phối hợp chặt chẽ giữa Thanh tra Quốc hội với Thanh tra Chính phủ. Ở Phần Lan, nguyên tắc phối hợp này được bảo đảm bằng cơ chế tổ chức giữa Thanh tra Quốc hội với Quốc vụ khanh về tư pháp. Hai chức năng này đều do Quốc hội bầu ra, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về phần công tác khiếu nại, tố cáo và dân nguyện. Theo đó, cơ quan Thanh tra Quốc hội và Quốc vụ khanh tư pháp đều cùng sử dụng thư ký chung, nguồn thông tin chung từ cơ sở dữ liệu khiếu nại, tố cáo gửi đến Quốc hội và Chính phủ.

2.2. Thông qua hoạt động giám sát văn bản và các báo cáo tại kỳ họp Quốc hội

Theo quy định của nhiều nước như Mỹ, Canada, Bắc Âu, Pháp, thì Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền về pháp điển hoá, hệ thống hoá và hợp nhất các văn bản pháp luật. Chỉ có Quốc hội mới có quyền quy định cụ thể về việc sửa đổi, bổ sung hay huỷ bỏ các văn bản dưới luật có nội dung trái với những quy định trong các đạo luật do Quốc hội ban hành. Quốc hội có thẩm quyền quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá, kiểm soát tính thống nhất của các văn bản dưới luật trong hệ thống pháp luật quốc gia.

Theo tài liệu nghiên cứu về hoạt động của Quốc hội các nước, giám sát văn bản không được coi là hoạt động đặc thù của Quốc hội, vì chức năng này thường được giao cho Toà án xem xét và đưa ra các phán quyết về tính hợp lệ hay không hợp lệ so với các quy định trong hệ thống pháp luật quốc gia. Tuy nhiên, trong phạm vi chức năng của cơ quan lập pháp, Quốc hội cũng có quyền xem xét tính chất pháp lý của các văn bản do Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hay Toà án tối cao ban hành. Nhưng trên thực tế, kết quả hoạt động giám sát các văn bản do Toà án ban hành thường được Chính phủ thông qua cơ quan chức năng (như Bộ Tư pháp ở Canada) để đề nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc hợp pháp hoá việc chỉnh lý, hợp nhất, hệ thống hoá các văn bản pháp luật do mình ban hành.

2.3. Thông qua các đoàn giám sát của Quốc hội

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Quốc hội có thể thành lập một số đoàn bao gồm các nghị sỹ Quốc hội hoặc các đoàn do Uỷ ban của Quốc hội lập ra để thị sát tình hình thực tế ở các địa phương. Nếu tình hình đó được nêu ra trong chương trình nghị sự các phiên họp của Quốc hội, thì các Đoàn giám sát này phải triển khai việc kiểm tra, giám sát các hoạt động chấp hành pháp luật của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ hay của cơ quan tư pháp để có kết quả báo cáo với Quốc hội.

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan Thanh tra Quốc hội cũng có quyền thành lập các đoàn kiểm tra, điều tra, xem xét tình hình thực tế, làm cơ sở cho việc xây dựng các thuyết trình, báo cáo và đưa ra những kiến nghị của mình. Đây là hình thức phổ biến được áp dụng hầu hết ở Quốc hội các nước Bắc Âu và một số nước tổ chức Quốc hội theo mô hình Châu Âu.

2.4. Thông qua hoạt động chất vấn Chính phủ

Đây là hình thức giám sát theo kiểu cổ điển mà quê hương của nó là ở Quốc hội Anh, vào đầu thế kỷ 18. Ở đây, các nghị sỹ Quốc hội sử dụng diễn đàn Quốc hội để nêu lên những câu hỏi đối với Chính phủ, các thành viên của Chính phủ về quá trình thi hành pháp luật với hai hình thức là: chất vấn miệng và chất vấn bằng văn bản.

Đối với hình thức chất vấn miệng: Nghị sỹ Quốc hội đưa ra các câu hỏi trực tiếp với Thủ tướng Chính phủ và yêu cầu Thủ tướng trả lời những vấn đề mà nghị sỹ quan tâm. Theo hình thức này, các câu hỏi bằng miệng sẽ liên tiếp được đưa ra từ phía các nghị sỹ để Thủ tướng trả lời. Để giúp cho Thủ tướng trả lời được các câu hỏi của nghị sỹ, thường là các thành viên của nội các đứng sau Thủ tướng để hỗ trợ về thông tin, tài liệu khi cần thiết.

Hình thức chất vấn bằng văn bản được thực hiện bằng cách: Nghị sỹ viết vào giấy những vấn đề mà mình quan tâm và gửi đến Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ để yêu cầu giải trình. Nhìn chung, hình thức này thường xảy ra phổ biến trong thời gian Quốc hội không họp. Nội dung các chất vấn bằng văn bản thường là yêu cầu cung cấp thông tin và khuyến nghị Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ chú ý đến một số chính sách cụ thể mà theo nghị sỹ là chưa được thực hiện nghiêm túc.

2.5. Thông qua các cuộc điều tra, điều trần trước Quốc hội

Đây là hình thức giám sát được áp dụng theo mô hình Mỹ. Quyền triển khai các hoạt động điều tra, điều trần thường được giao cho các Uỷ ban, các tiểu ban thường trực của Quốc hội hoặc do các uỷ ban đặc biệt để giải quyết từng vấn đề cụ thể. Trong một số trường hợp nhất định có liên quan đến hoạt động của cả hai viện, thì hai viện thoả thuận việc thành lập một uỷ ban hỗn hợp bao gồm các thành viên của mỗi viện. Những cuộc điều tra, điều trần được tiến hành nhằm thu thập thông tin về sự cần thiết đối với việc soạn thảo các văn bản pháp luật mới; thẩm định tính hiệu lực của các văn bản đã được thông qua; tìm hiểu phẩm chất và kết quả hoạt động của các thành viên trong Chính phủ. Trong một số trường hợp, kết quả đó là cơ sở cho việc buộc tội (impeachment) một thành viên nào đó vi phạm pháp luật. Thông thường, hoạt động của những Uỷ ban này chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ của các chuyên gia không phải là nghị sỹ bởi tính chuyên sâu và tinh thông nghiệp vụ của họ đối với từng vấn đề cụ thể.

Theo quy định của Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội Mỹ có toàn quyền thu thập và buộc các tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp những thông tin cần thiết. Trong một số trường hợp, những thông tin này được phép công khai.

Cụ thể hơn nữa, mặc dù không có quy định của Hiến pháp về việc Quốc hội có quyền điều tra và tìm những chứng cứ nhằm mục đích thực hiện chức năng lập pháp của mình, nhưng hàng loạt các quyết định của Toà án tối cao lại quy định rằng, điều tra là một công cụ quan trọng của Quốc hội để thực hiện chức năng lập pháp và coi đó như là một thứ quyền được ngầm trao cho Quốc hội, mặc dù, quyền điều tra của Quốc hội vốn là quyền được sử dụng trong quy trình lập pháp. Quốc hội tiến hành điều tra khi có sự lạm dụng quyền lực, quản lý chính sách kém hiệu quả hay có sự tham nhũng trong bộ máy công quyền.

Ở Mỹ, mặc dù phạm vi hoạt động điều tra của Quốc hội khá rộng, nhưng không có nghĩa là không có giới hạn. Toà án tối cao của Mỹ đã từng khuyến cáo rằng: Quyền điều tra của Quốc hội chỉ nên được thực hiện trong việc hỗ trợ chức năng lập pháp, chứ không nên sử dụng nhằm mục đích phơi bày thông tin. Do đó, trên thực tế, quyền điều tra của Quốc hội có những giới hạn nhất định. Ví dụ: Uỷ ban điều tra không thể yêu cầu thông tin về cá nhân, nếu như không được sự đồng ý của họ hoặc người đại diện cho họ. Ngoài ra, Quốc hội Mỹ cũng có nhiều phương thức điều tra khác, như quyền đưa ra xét xử, quyền bãi miễn chức vụ, hoặc sự công nhận quyền miễn trừ của Quốc hội... Đó là những hoạt động có tính giám sát khá cao.

2.6. Thông qua hoạt động tiếp xúc cử tri

Ngoài những hình thức kể trên, hầu hết Quốc hội các nước như Mỹ, Cộng hoà liên bang Đức, Pháp, Australia... còn tiến hành hoạt động giám sát thông qua các cuộc tiếp xúc giữa nghị sỹ với cử tri ở khu vực bầu cử. Ở Pháp, hàng tháng, các nghị sỹ được cấp một số phong bì và tem thư để gửi các kiến nghị của cử tri về Quốc hội, hoặc được cung cấp vé máy bay để trở về khu vực bầu cử tiếp xúc, thu thập ý kiến, nguyện vọng của cử tri. Ở Australia, hầu hết các nghị sỹ đều có văn phòng của mình tại khu vực bầu cử để thường xuyên thu thập phản ánh, kiến nghị của cử tri về việc ban hành, cũng như thực thi chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Trên cơ sở tiếp xúc, thu thập những phản ánh, kiến nghị của cử tri, các nghị sỹ Quốc hội sẽ so sánh, đối chiếu giữa các quy định của pháp luật và quá trình thực thi pháp luật trong cuộc sống. Từ đó, đưa ra các kiến nghị về sửa đổi, bổ sung hay ban hành chính sách mới, hoặc khuyến nghị về lề lối làm việc của các cơ quan công quyền.

2.7. Thông qua hoạt động giám sát trong lĩnh vực tư pháp

Nhìn chung, quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội trong lĩnh vực tư pháp rất hạn chế. Tuy nhiên, theo quy định của Hiến pháp một số nước, Quốc hội có quyền luận tội các quan chức cao cấp nhất của Nhà nước, từ bộ trưởng đến Thủ tướng hoặc Tổng thống. Thủ tục luận tội được xem như chức năng xét xử hoặc thủ tục đàn hạch của Quốc hội. Thủ tục này có xuất xứ từ Quốc hội Anh, rồi sau đó là Quốc hội các nước khác như Mỹ, Pháp, Italia, Đan Mạch, Hy Lạp, Đức, Nhật,... Hoạt động này của Quốc hội mặc dù mang nhiều dấu ấn của chế độ dân chủ, nhưng, cho đến nay, vẫn ít khi được sử dụng đến.

Ví dụ: Ở Mỹ, từ khi có Quốc hội đến nay, thủ tục này mới chỉ được áp dụng 14 lần, chỉ có 4 lần Thượng viện kết tội được đối tượng. Trong số đó, có 5 đời Tổng thống bị Thượng viện từ chối, không kết tội được (như vụ bê bối của Tổng thống Clinton gần đây vào năm 1998), 2 lần Tổng thống phải từ chức (năm 1868 là Tổng thống E.Johnson và năm 1974 là Tổng thống Nickson buộc phải từ chức sau khi Uỷ ban pháp luật của Hạ viện đặt vấn đề khởi tố theo thủ tục đàn hạch). Còn ở Anh, Thượng nghị viện (còn gọi là Viện đại quan) là Toà án cao nhất có chức năng xem xét các kháng nghị của Toà án tối cao và các Toà án cấp dưới. Theo đó, Thượng nghị viện có chức năng xét xử theo thủ tục thượng thẩm đối với những bản án đã được Toà án tối cao xét xử chung thẩm theo đề nghị của Tổng công tố (General Attorney), nếu như những vụ án đó có ý nghĩa và ảnh hưởng trên phạm vi toàn quốc.

3. Một số vấn đề về chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam

Việc nghiên cứu một số vấn đề về hoạt động giám sát của Quốc hội các nước trên thế giới cho thấy rằng, dù ít, dù nhiều, khái niệm chức năng giám sát của Quốc hội nói chung đều có những điểm giống nhau. Đó là việc hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước của cơ quan hành pháp và tư pháp trong quá trình thi hành pháp luật. Tuy nhiên, cơ chế tổ chức thực hiện cũng như phương thức tiến hành các hoạt động giám sát của Quốc hội mỗi nước lại rất đa dạng, phong phú. Mặt khác, chức năng giám sát của Quốc hội các nước phương Tây, các nước theo mô hình Châu Âu và một số nước khác hầu như không được quy định rõ trong Hiến pháp và các đạo luật về tổ chức Nhà nước.

Ở nước ta, theo quy định tại Điều 83, Hiến pháp năm 1992, thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, xung quanh những quy định về chức năng giám sát tối cao của Quốc hội cũng có nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn cần được xác định rõ hơn. Theo chúng tôi, có ba vấn đề cơ bản sau đây cần phải được tiếp tục nghiên cứu.

 Thứ nhất, về chủ thể của quyền giám sát tối cao

Một số ý kiến cho rằng, quyền giám sát tối cao của Quốc hội là một bộ phận không tách rời của quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nên Quốc hội nắm giữ quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Quan niệm này, thực chất mới chỉ đề cập đến một mặt của vấn đề mà chưa làm rõ mối quan hệ biện chứng giữa quyền lập hiến, lập pháp với quyền giám sát tối cao.

Trên phương diện lý luận, việc quy định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã cho thấy, cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta khác hẳn về bản chất với Quốc hội nhiều nước trên thế giới. Sở dĩ Quốc hội có những quyền hạn đó là vì: nếu như Quốc hội chỉ dừng lại ở việc ban hành Hiến pháp, các đạo luật và các nghị quyết, mà không tiến hành việc kiểm soát, kiểm tra việc tuân thủ các quy định do mình ban hành trong đời sống, thì hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội - một hoạt động quyền lực nhà nước có tính tối cao - sẽ không phản ánh đúng bản chất của Nhà nước ta. Bởi vậy, hoạt động lập hiến, lập pháp và hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là những loại hoạt động có nội dung độc lập, nhưng lại có mối quan hệ biện chứng, hữu cơ với nhau. Nếu như hoạt động lập hiến, lập pháp đặt ra các quy tắc xử sự cơ bản và quan trọng nhất trong xã hội, thì giám sát là hoạt động theo dõi, xem xét việc thực hiện các quy tắc ứng xử đó trong thực tiễn. Chính vì vậy, việc thực hiện các hoạt động lập hiến, lập pháp và giám sát tối cao của Quốc hội là phương thức thể hiện quyền lực nhà nước cao nhất của cơ quan đại biểu cao nhất cho nhân dân. Các quyền đó chỉ Quốc hội - với tư cách là chủ thể duy nhất - có được.

Thứ hai, khách thể của hoạt động giám sát tối cao

Theo quy định về thẩm quyền giám sát tối cao, toàn bộ hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành Hiến pháp, các luật và nghị quyết của Quốc hội đều chịu sự giám sát của Quốc hội. Như vậy, vấn đề đặt ra là khách thể- hay nói cách khác là lợi ích mà chủ thể cần hướng tới- trong hoạt động giám sát tối cao bao gồm những nội dung gì? Ở đây, chúng tôi xin nêu một số vấn đề thuộc phạm vi khách thể mà hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội hướng tới. Đó là:

- Tính tuân thủ triệt để các quy định của Hiến pháp, các đạo luật và các nghị quyết do Quốc hội ban hành trong các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân.

- Xem xét, đánh giá hiệu quả thực tiễn của Hiến pháp, các đạo luật, các nghị quyết do Quốc hội ban hành, tác động của chúng đối với sự ổn định, phát triển các lĩnh vực hoạt động của đời sống xã hội.

- Xem xét, đánh giá tính hợp hiến của các đạo luật, các nghị quyết do Quốc hội ban hành; các quy định của chúng có mâu thuẫn với những nguyên tắc hiến định không?

- Xem xét những văn bản thi hành luật; khả năng cụ thể hoá các văn bản luật để triển khai những tư tưởng chỉ đạo của văn bản luật trong cuộc sống, từ đó, Quốc hội xem xét, bãi bỏ và nếu được chấp nhận, thì nâng lên thành luật hoặc coi các quy định trong những văn bản đó là nguồn chủ yếu của luật.

- Thu thập ý kiến, tâm tư nguyện vọng của đại bộ phận nhân dân, để từ đó nghiên cứu, xây dựng chính sách, pháp luật.

- Xem xét, đánh giá phẩm chất và năng lực tổ chức điều hành của các chức danh lãnh đạo do Quốc hội bầu ra; xem xét tư cách của đại biểu Quốc hội.

Thứ ba, về phạm vi và đối tượng chịu sự giám sát tối cao

Hiện nay, trong giới khoa học pháp lý ở nước ta còn có nhiều quan niệm khác nhau về vấn đề này. Có ý kiến cho rằng, để thực hiện chức năng giám sát tối cao của mình, Quốc hội chỉ nên tập trung giám sát các cơ quan nhà nước ở trung ương, hay nói cách khác là các cơ quan do Quốc hội bầu ra. Ý kiến khác lại cho rằng, phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội phải bao trùm lên tất các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân. Thực chất, sự khác nhau của cả hai loại ý kiến này đều xuất phát từ cách tiếp cận. Bởi lẽ, đã là giám sát tối cao việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, thì phải giám sát việc thực thi của mọi đối tượng có bổn phận chấp hành Hiến pháp, pháp luật. Tuy nhiên, trên thực tế, khả năng và lực lượng của Quốc hội không thể thực hiện và cũng không cần thiết phải tự mình trực tiếp thực hiện các hoạt động giám sát đối với các đối tượng này. Từ đó, đặt vấn đề về phương pháp, cách thức thực hiện như thế nào cho vừa hiệu quả, vừa thực quyền, trong khi Quốc hội vẫn đạt được mục tiêu của hoạt động giám sát tối cao.

Theo chúng tôi, bên cạnh việc tự mình trực tiếp thực hiện các hoạt động giám sát những đối tượng do mình bầu ra, Quốc hội cần uỷ quyền cho các cơ quan tương ứng để thực hiện hoạt động giám sát thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Tuy nhiên, ở đây, cần phải phân tầng về phạm vi, đối tượng cũng như thẩm quyền của mỗi cơ quan, để tránh sự trùng lặp, chồng lấn, gây nên xung đột về thẩm quyền giữa các cơ quan này.

*

*       *

Với những nội dung trên đây cho thấy, phạm vi hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là rất rộng lớn, tác động đến hầu hết các quá trình xã hội. Để đạt được mục tiêu của giám sát tối cao, Quốc hội cần đổi mới về phương thức tổ chức, hoạt động. Theo chúng tôi, ngoài việc cần thành lập mới một số Uỷ ban như: Uỷ ban dự thảo các dự án luật, Uỷ ban công tác dân nguyện, Uỷ ban kiểm toán, Uỷ ban tổ chức Nhà nước..., Quốc hội cũng nên uỷ quyền cho một số cơ quan tương ứng (như Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao) một số nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực giám sát để giúp Quốc hội làm tròn chức năng giám sát tối cao của mình. Bên cạnh đó, cần phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong lĩnh vực giám sát bằng các hình thức rộng rãi, có hiệu quả, như: công khai hoá các hoạt động của cơ quan nhà nước, đẩy mạnh hoạt động của các cơ quan báo chí, ban hành Luật trưng cầu ý dân, làm cơ sở khích lệ quần chúng nhân dân tham gia đóng góp ý kiến về những vấn đề quan trọng của đất nước... ./.

---

* Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 6/2002.

** Hiện là Tiến sĩ, Phó Vụ trưởng Vụ Hoạt động đại biểu, Văn phòng Quốc hội.