Chương 5Chương 5Các quỹ tài chính Các quỹ tài chính ngoài Ngân sách Nhà Nướcngoài Ngân sách Nhà NướcNội dung nghiên cứu chương 5Nội dung nghiên cứu chương 55.1. KHÁI NiỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC QUỸ TÀI CHÍNH NGOÀI NSNN5.2. NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG CỦA MỘT SỐ QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC5.1. KHÁI NiỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC 5.1. KHÁI NiỆM, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NSNNQUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NSNN5.1.1 Khái niệm5.1.2 Đặc điểm của các quỹ tài chính công ngoài NSNN5.1.3 Vai trò của các quỹ tài chính công ngoài NSNN 5.1.4 Các loại quỹ tài chính ngoài NSNN5.1.1 Khái niệm5.1.1 Khái niệmCác quỹ tài chính ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp các nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biễn động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.5.1.2 Đặc điểm của các quỹ tài chính 5.1.2 Đặc điểm của các quỹ tài chính ngoài NSNNngoài NSNN- Về nguồn tài chính: trích từ NSNN theo quy định của luật NSNN, ngoài ra còn huy động từ các nguồn TC trong XH- Về mục tiêu sử dụng: Nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá trình phát triển KTXH, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý. - Về cơ chế hoạt động: cơ chế huy động và sử dụng vốn tương đối linh hoạt hơn so với NSNN. Tính linh hoạt đó bắt đầu từ mục tiêu sử dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN. - Về điều kiện hình thành và tồn tại: sự ra đời và tồn tại từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN tùy thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện kinh tế xã hội. 55- Tạo thêm công cụ tài chính năng động để đa dạng hóa sự huy động các nguồn lực tài chính trong xã hội vào Nhà nước, qua đó tiến hành phân phối lại phục vụ cho các mục tiêu xã hội trong phát triển.- Tạo cho Nhà nước có thêm công cụ để gia tăng nguồn lực tài chính, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế xã hội sang hoạt động theo cơ chế thị trường.5.1.3 Vai trò của các quỹ tài chính ngoài 5.1.3 Vai trò của các quỹ tài chính ngoài NSNNNSNN5.1.4 Các quỹ tài chính ngoài NSNN5.1.4 Các quỹ tài chính ngoài NSNNQuỹ dự trữ quốc gia; Quỹ dự trữ tài chính; Quỹ dự trữ ngoại hối; Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài; Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và quỹ tín dụng đào tạo nay là Ngân hàng chính sách xã hội; Quỹ phòng chống ma túy; Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam; Quỹ hỗ trợ phát triển nay là ngân hàng phát triển;Quỹ bảo hiểm xã hội; và một số quỹ khác775.2. NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG CỦA MỘT SỐ QUỸ 5.2. NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG CỦA MỘT SỐ QUỸ TÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NSNNTÀI CHÍNH CÔNG NGOÀI NSNN5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội5.2.3. Quỹ hỗ trợ phát triển5.2.4. Quỹ bảo vệ môi trường5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia•Khái niệm: Quỹ dự trữ QG là quỹ dự trữ chiến lược do NN quản lý và sử dụng nhằm đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bình ổn thị trường, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô và thực hiện các nhiệm vụ cấp thiết khác của NN5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia•Nguồn hình thành:-NSNN cấp hàng năm để mua hàng dự trữ-Tiền thu từ bán luân phiên đổi hàng dự trữ5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia•Sử dụng quỹ: -Phòng chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh,…-Đảm bảo quốc phòng, an ninh -Bình ổn thị trường, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô-Thực hiện các nhiệm vụ cấp thiết khác của NN 5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia•Tổ chức quản lý quỹ:-Cơ cấu tổ chức: Quỹ DTQG được tổ chức theo hệ thống dọc gồm bộ phận quản lý cấp TW trực thuộc Chính phủ và các đơn vị ở địa phương theo khu vực Bộ Tài chính Cục Dự trữ Quốc gia Chi cục dự trữ QG các đơn vị quản lý hàng dự trữ QG chuyên dùng, đặc chủng. 5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia5.2.1. Quỹ dự trữ quốc gia•Tổ chức quản lý quỹ:-Nguyên tắc quản lý: + nguyên tắc tập trung thống nhất + nguyên tắc bí mật + Nguyên tắc sẵn sàng-Nội dung quản lý: + Lập kế hoạch dự trữ + Tổ chức thực hiện kế hoạch dự trữ + Hạch toán, quyết toán quỹ + Thanh tra, kiểm tra hoạt động của quỹ5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội•Khái niệm: Quỹ BHXH là một quỹ tài chính được tạo lập nhằm mục đích hỗ trợ về tài chính cho các đối tượng được BH khi họ mất khả năng thu nhập từ lao động [tạm thời hoặc vĩnh viễn theo luật định]5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội•Nguồn hình thành: -Người sử dụng lao động đóng góp-Người lao động đóng góp-NSNN cấp-Thu từ lợi tức đầu tư của quỹ nhằm bảo toàn và tăng trưởng quỹ-Thu từ nộp phạt của các tổ chức và cá nhân vi phạm luật BHXH-Nguồn vốn khác5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội•Sử dụng quỹ :-Chi trả các chế độ BHXH:+ Chi trợ cấp ốm đau+ Chi trợ cấp thai sản+ Chi trợ cấp tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp+ chi trợ cấp hưu trí+ Chi trợ cấp tử tuất+ Chi trợ cấp BH y tế- Chi hoạt động của bộ máy quản lý quỹ5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội5.2.2. Quỹ Bảo hiểm xã hội•Tổ chức quản lý quỹ:-Cơ cấu tổ chức theo ngành dọc thành một hệ thống từ TW đến địa phương-Nội dung quản lý: theo từng quỹ riêng được cân đối thu chi độc lập + Quỹ hưu trí và trợ cấp + Quỹ khám chữa bệnh bắt buộc + Quỹ khám chữa bệnh tự nguyện5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường•Khái niệm: - Quỹ bảo vệ môi trường là một quỹ tài chính được tạo lập tè nguồn vốn NSNN và huy động từ các nguồn vốn khác nhằm hỗ trợ tài chính trong lĩnh vực bảo vệ mô trường- Quỹ là một tổ chức tài chính NN phi lợi nhuận, có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở TK tại kho bạc NN.5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường•Nguồn hình thành:-Nguồn cấp trực tiếp từ NSNN bao gồm:Vốn điều lệ và vốn bổ sung điều lệ do Thủ tướng quyết địnhKinh phí NSNN hàng năm dành cho hoạt động QLNN về môi trường-Các khoản thu nhập hợp pháp trong quá trinh hoạt động5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường•Sử dụng quỹ:-Cho vay vốn với lãi suất ưu đãi các dự án bảo vệ môi trường theo quy định-Hỗ trợ lãi suất vay vốn và tài trợ cho hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định-Đầu tư, mua sắm TSCĐ phục vụ cho hoạt động của quỹ-Mua trái phiếu chính phủ từ nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi không có nguồn gốc từ NSNN trên cơ sở có sự đồng ý của tổ chức cá nhân cung cấp vốn5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường5.2.3. Quỹ bảo vệ môi trường•Tổ chức quản lý quỹ:Chênh lệch thu chi tài chính hàng năm khi trả tiền phạt do vi phạm các quy định của pháp luật, được phân phối như sau:-Trích 10% vào quỹ bổ sung vốn điều lệ-Trích 50% vào quỹ đầu tư phát triển để đầu tư mua sám trang thiết bị phục vụ hoạt động-Trích quỹ khen thưởng và phúc lợi theo quy định của đối với DNNN-Số còn lại sau khi trích các quỹ trên sẽ được bổ sung vào quỹ đầu tư phát triển5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển•Khái niệm: - Quỹ hỗ trợ phát triển là một quỹ tài chính được tạo lập nhằm thực hiện chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển của NN.- Quỹ là một tổ chức tài chính NN phi lợi nhuận, có tư cách pháp nhân, là đơn vị hạch toán tập trung toàn hệ thống thực hiện thu chi và quyết toán theo chế độ quy định 5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển•Nguồn hình thành:-NSNN cấp vốn điều lệ và vốn bổ sung hàng năm dành cho mục tiêu đầu tư-Vốn huy động dưới hình thức vay trung và dài hạn của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước-Nguồn vốn nhận ủy thác cho vay đầu tư phát triển của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển•Sử dụng quỹ:-Cho vay đầu tư-Hỗ trợ lãi suất sau đầu tư-Bảo lãnh tín dụng đầu tư-Trả nợ vốn vay của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước-Thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của Chính phủ-Mua bảo hiểm tài sản và các bảo hiểm khác liên quan đến vốn theo quy định-Sử dụng vốn nhàn rỗi để đầu tư nhằm bảo toàn quỹ5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển5.2.4. Quỹ hỗ trợ phát triển•Tổ chức quản lý quỹ:-Cơ cấu tổ chức: NH phát triển VN-Nội dung quản lý:+ Quản lý hoạt động thu + Quản lý hoạt động chi+ Phân phối thu nhập+ Thực hiện chế độ kế toán, thống kê, kiểm toán, kế hoạch tài chính
Quỹ tài chính ngoài ngân sách: Thực trạng và giải pháp
01/07/2013
ThS. TRẦN VŨ HẢI
Trường Đại học Luật Hà Nội
NGUYỄN THỊ HỒNG NHUNG
Trường Đại học Luật Hà Nội
Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
Quỹ Ngân sách nhà nước[NSNN] với tư cách là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh Quỹ NSNN, các Quỹ Tài chính ngoài ngân sách [TCNNS] đã được tạo lập như một bộ phận quan trọng để hỗ trợ Quỹ NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Ở hầu hết các nước châu Âu như Cộng hòa Séc, Pháp, Hy Lạp, Hungari, Italy, Hà Lan v.v.. thường có nhiều Quỹ TCNNS trong các lĩnh vực như chăm sóc sức khỏe, an sinh xã hội, giao thông và hưu trí. Tại Hoa Kỳ, có hai Quỹ TCNNS đã được tạo ra trong những năm 1980 để giải quyết các vấn đề của các tổ chức tiết kiệm[1]. Như vậy, Quỹ TCNNS là mô hình được thừa nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới nhằm phi tập trung hóa các nguồn lực dành phục vụ xã hội và nước ta cũng không nằm ngoài trào lưu đó[2]. Hiện nay, tại Việt Nam có khoảng 50 loại Quỹ TCNNS đang hoạt động[3]. Số lượng các Quỹ TCNNS có xu hướng tăng vì thời gian gần đây có khá nhiều Đề án đề nghị thành lập các Quỹ TCNNS đã được trình lên Chính phủ[4]. Bên cạnh đó, các địa phương cũng tạo lập và quản lý nhiều loại Quỹ khác nhau bằng nguồn kinh phí tại chỗ cùng với sự hỗ trợ của ngân sách địa phương. Tuy nhiên, cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn, mô hình các loại Quỹ TCNNS chưa được nghiên cứu thấu đáo, hệ thống quy định và thực trạng quản lý, sử dụng các Quỹ TCNNS còn nhiều bất cập cần được hoàn thiện.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Khái niệm, đặc điểm Quỹ Tài chính ngoài ngân sách
Hiện nay, trong Luật NSNN năm 2002 - đạo luật chủ yếu, căn bản nhất điều chỉnh hoạt động tài chính của Nhà nước - vẫn chưa đề cập đến Quỹ TCNNS, ngoại trừ các quy định chung chung về Quỹ dự trữ tài chính và việc huy động, sử dụng các khoản đóng góp khác từ các cá nhân, tổ chức trong xã hội[5]. Gần đây, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 72/QĐ-BTC ngày 10/1/2013 về Quy trình thanh tra các Quỹ TCNNS, lần đầu tiên khái niệm Quỹ TCNNS được định nghĩa như sau: “Các Quỹ TCNNS nhà nước nêu trong quy trình này bao gồm các quỹ có nguồn NSNN, các khoản đóng góp của nhân dân và các cá nhân, tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, để hỗ trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính, hoặc phục vụ các mục đích hỗ trợ khuyến khích phát triển văn hóa, giáo dục, y tế và các mục đích phát triển cộng đồng khác”. Như vậy, khái niệm này đã chỉ rõ nguồn hình thành của các Quỹ TCNNS ở Việt Nam, theo đó, không chỉ những quỹ tài chính có sự đóng góp từ Quỹ NSNN mới được xem là Quỹ TCNNS mà kể cả những quỹ được hình thành thuần túy từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội nhưng nếu có mục đích hỗ trợ cho những nhiệm vụ của NSNN, phục vụ cho các mục đích phát triển cộng đồng thì cũng được xem là Quỹ TCNNS. Tuy nhiên, khái niệm đã bỏ qua một nội dung quan trọng, đó là chủ thể thành lập, quản lý và điều hành các Quỹ TCNNS và mối quan hệ của quỹ đối với các cơ quan quản lý nhà nước. Trong khi đó, trên thực tế, có rất nhiều tổ chức, cá nhân thành lập các Quỹ xã hội, Quỹ từ thiện nhằm mục đích hỗ trợ cộng đồng[6]. Vậy, những quỹ này có được coi là Quỹ TCNNS hay không, vẫn là một câu hỏi còn bỏ ngỏ.
Theo Dirk-Jan Kraan, Giám đốc dự án Ngân sách và Quản trị công của Tổ chức Phát triển kinh tế OECD, thì: “Quỹ TCNNS nhà nước là các quỹ đặc biệt thuộc sở hữu của Chính phủ[7], mà không phải là một phần của ngân sách. Quỹ TCNNS được hình thành từ các khoản thu có tính chất thuế dành riêng, có thể bên cạnh các nguồn khác như lệ phí và và một phần được huy động từ Quỹ NSNN. Các khoản có tính chất thuế dành riêng cho sự hình thành Quỹ không phản ánh giá trị thị trường của các dịch vụ được tài trợ từ các khoản thu. Đặc biệt, chúng có thể thấp hơn hoặc cao hơn theo đánh giá của xã hội [dựa trên khả năng thanh toán hoặc bình đẳng mà không kể đến các chi phí]”[8].
Theo Đặng Văn Du [2011], “Các Quỹ TCNNS là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm cho NSNN trong những trường hợp khó khăn về nguồn tài chính”[9].
Như vậy, Quỹ TCNNS có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, chủ thể thành lập và quản lý các Quỹ TCNNS là Nhà nước. Hiện nay, việc thành lập hầu hết các Quỹ TCNNS đều do các cơ quan hành pháp là Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp quyết định, Quốc hội chỉ quyết định thành lập một số quỹ quan trọng như Quỹ dự trữ quốc gia, Quỹ bảo hiểm xã hội... Sau khi được thành lập, các Quỹ TCNNS thường được giao cho một Hội đồng hoặc một tổ chức, doanh nghiệp đại diện cho Nhà nước trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý và sử dụng quỹ. Đây là đặc điểm quan trọng để phân biệt Quỹ TCNNS với các quỹ tài chính được thành lập bởi các tổ chức, cá nhân khác cũng nhằm mục đích cộng đồng [gọi chung là các Quỹ xã hội].
Thứ hai, nguồn tài chính Quỹ TCNNS được hình thành từ sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội và sự hỗ trợ của từ NSNN. Theo đó, việc hỗ trợ từ ngân sách là không hoàn toàn bắt buộc, nhưng đối với một số Quỹ quan trọng thì đây lại là điều kiện đảm bảo cho sự ổn định của Quỹ. Mức độ hỗ trợ của NSNN đối với mỗi Quỹ TCNNS là khác nhau do chức năng và khả năng huy động nguồn lực từ xã hội là khác nhau. Những loại Quỹ TCNNS đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh tế - xã hội thì sự hỗ trợ từ NSNN rất lớn, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong cơ cấu nguồn tài chính của Quỹ[10], trong khi đó có nhiều Quỹ TCNNS khác lại hoàn toàn không có sự hỗ trợ từ NSNN[11].
Thứ tư, Quỹ TCNNS ra đời và tồn tại có tính chất thời điểm, tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để giải quyết. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm thì cũng là lúc Quỹ TCNNS dành để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại[12]. Mặc dù vậy, trên thực tế, nhiều quỹ tồn tại rất lâu dài vì chính những nhu cầu lâu dài của xã hội, nhằm mục đích hỗ trợ cho Nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý, phát triển kinh tế xã hội, tuy mức độ động viên và vai trò trong mỗi giai đoạn có tăng, giảm khác nhau. Tuy nhiên, sự ổn định của Quỹ TCNNS dù sao cũng không thể so sánh với Quỹ NSNN.
2. Pháp luật và thực tiễn quản lý Quỹ Tài chính ngoài ngân sách
Những bất cập
Thứ nhất, chưa có văn bản pháp luật quy định chung về Quỹ TCNNS
Trong Luật NSNN không có quy định về Quỹ TCNNS, điều này có vẻ hợp lý so với tên gọi của Luật ở chừng mực nhất định. Tuy nhiên, vì hầu như các Quỹ TCNNS hiện nay đều có sự hỗ trợ từ nguồn vốn NSNN, nên việc thiếu vắng cơ sở pháp lý trong Luật NSNN đã làm cho việc quy định về định chế tài chính này trở nên khó khăn. Hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền của Chính phủ trong việc quy định cụ thể hóa chỉ được thực hiện nếu như trong văn bản luật có quy định. Chính vì vậy, chưa thể ban hành văn bản tầm nghị định quy định chung về Quỹ TCNNS, làm cơ sở để điều chỉnh hoạt động các quỹ này, đặc biệt là những vấn đề như: trong trường hợp nào được thành lập quỹ, cơ chế tạo nguồn hình thành quỹ, cơ chế quản lý và sử dụng quỹ, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật…
Hiện nay, các Quỹ TCNNS ở Việt Nam hiện nay chủ yếu được quản lý, điều hành bởi các văn bản dưới luật, mỗi quỹ lại có một điều lệ, quy chế hoạt động riêng. Việc sử dụng quỹ như thế nào, chủ thể nào có thẩm quyền quyết định sử dụng quỹ phần lớn đều do các cơ quan nhà nước chủ quản của quỹ quy định, do đó không phát huy được hết hiệu quả hoạt động của quỹ. Chính vì chưa có một hành lang pháp lý đầy đủ để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các Quỹ TCNNS nên việc quản lý những quỹ này có sự khác nhau, đặc biệt là giữa các quỹ do trung ương quản lý và các quỹ của địa phương.
Thứ hai, các Quỹ TCNNS được thành lập khá tùy tiện, có sự chồng chéo về mặt chức năng với Quỹ NSNN và giữa các quỹ với nhau.
Về mặt lý thuyết, việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng của cơ quan nhà nước được đảm bảo bằng nguồn vốn ngân sách. Do đó, việc nhiều Quỹ TCNNS được thành lập cho thấy, nhiều cơ quan nhà nước đã “lách” một phần trách nhiệm của mình từ cơ chế quản lý thu chi theo Luật NSNN sang cơ chế quản lý ngoài ngân sách. Mặc dù được coi là “ngoài ngân sách” nhưng nguồn vốn để hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS chủ yếu vẫn là từ ngân sách, phần huy động ngoài ngân sách không đáng kể [trừ một số quỹ như Quỹ Bảo hiểm xã hội chẳng hạn]. Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tình trạng “trăm hoa đua nở” trong việc thành lập các Quỹ TCNNS bởi theo quy định hiện hành, nguồn kinh phí từ ngân sách sau khi cấp cho Quỹ TCNNS thường được kiểm soát chi lỏng lẻo hơn so với việc chi thẳng từ Quỹ NSNN.
Không chỉ về mặt chức năng, mà các khoản thu, chi của nhiều Quỹ TCNNS cũng thường trùng lặp với danh mục thu, chi của ngân sách. Vì vậy, có những khoản thu, chi thuộc sự quản lý của ngân sách nhưng lại tồn tại dưới hình thức Qũy TCNNS. Chẳng hạn, Quỹ Bảo trì đường bộ có nguồn thu từ phí sử dụng đường bộ và chi cho việc bảo trì đường bộ, Quỹ Bảo vệ môi trường có nguồn thu từ phí bảo vệ môi trường và chi cho hoạt động bảo vệ môi trường... Tuy nhiên, theo Luật NSNN và Pháp lệnh về phí và lệ phí hiện hành, các loại phí trên là khoản thu của NSNN và hoạt động chi cho bảo trì đường bộ, chi cho hoạt động bảo vệ môi trường cũng là một mục chi hàng năm của ngân sách.
Bên cạnh sự chồng lấn mục tiêu với Quỹ NSNN thì mục tiêu hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS hiện nay cũng có sự trùng lặp lẫn nhau. Chẳng hạn, hiện nay có tới 3 quỹ có chung mục tiêu bình ổn giá, đó là Quỹ Bình ổn giá, Quỹ Bình ổn giá xăng dầu, Quỹ Dự trữ quốc gia. Hay cùng mục tiêu phát triển khoa học công nghệ, ngoài Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia còn có các Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ được thành lập ở từng địa phương nhằm hỗ trợ cho sự phát triển của hoạt động khoa học và công nghệ vào sự phát triển chung của cả nền kinh tế. Gần đây, Bộ Khoa học và Công nghệ lại vừa trình Thủ tướng đề án thành lập Quỹ Đầu tư mạo hiểm công nghệ cao Việt Nam [VNFCF – Vietnam Venture Capital Fund] và mục tiêu hoạt động của quỹ cũng là nhằm thúc đẩy sự phát triển của khoa học và công nghệ. Sự chồng chéo về mục tiêu hoạt động của các quỹ dẫn tới sự lãng phí không cần thiết, trong khi hiệu quả hoạt động của các quỹ này cũng không cao.
Thứ ba, hiệu quả hoạt động của nhiều Quỹ TCNNS chưa cao, chưa phát huy được tầm quan trọng của quỹ đối với sự phát triển kinh tế - xã hội
Về phương diện quản lý, theo lý thuyết thì Nhà nước là chủ thể quản lý Quỹ TCNNS. Tuy nhiên, để thực hiện việc quản lý trên thực tế, Nhà nước phải giao quyền cho các cơ quan nhà nước hoặc các tổ chức khác có liên quan. Sự ủy quyền này trong nhiều trường hợp không hợp lý, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả sử dụng của quỹ. Chẳng hạn như đối với Quỹ Bình ổn giá xăng dầu, chủ thể quản lý quỹ lại chính là các doanh nghiệp đầu mối, vì theo quy định thì “Quỹ Bình ổn giá được lập để tại doanh nghiệp[13]”. Việc để mỗi doanh nghiệp quản lý phần vốn của quỹ khiến quỹ không có một nguồn tập trung mà được chia thành 14 quỹ đặt tại 14 doanh nghiệp đầu mối. Mặc dù Bộ Tài chính đã quy định, doanh nghiệp đầu mối phải có nghĩa vụ hạch toán, quyết toán, báo cáo Bộ Tài chính về tình hình trích lập, sử dụng và số dư của Quỹ bình ổn giá xăng dầu tại doanh nghiệp,[14] nhưng do quỹ để tại doanh nghiệp nên ngoài việc hạch toán đúng quy định trên sổ sách, doanh nghiệp vẫn có thể tạm sử dụng nguồn tiền mặt này để dùng vào việc khác và không có gì đảm bảo là doanh nghiệp đã thực sự có tiền dành riêng cho việc bình ổn.
Theo quy định về phân bổ nguồn thu dành cho các đơn vị thu phí, Quỹ Bảo trì đường bộ phải trích ra 1% cho Trung tâm Đăng kiểm, 3% cho Cục Đăng kiểm, và 10 - 20% cho địa phương. Rõ ràng việc thành lập một bộ máy quản lý quỹ với hệ thống các cơ quan thu phí cồng kềnh như vậy đã gây ra một sự lãng phí không đáng có trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ Bảo trì đường bộ của Việt Nam. Trong khi đó, ở các nước trên thế giới, chi phí dành cho việc quản lý quỹ lại rất thấp, chẳng hạn như chi phí hành chính của Quỹ Bảo trì đường bộ của Goa-tê-ma-la chỉ được giới hạn trong 2% doanh thu hàng năm của quỹ[15].
Giải pháp
Thứ nhất, cần đưa ra định nghĩa về Quỹ TCNNSvà phải được quy định trong văn bản luật
Theo chúng tôi, Quỹ TCNNS phải được định nghĩa theo hướng là một quỹ tiền tệ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định của Luật để thực hiện một số mục tiêu nhất định nhằm hỗ trợ Quỹ NSNN trong việc phục vụ cộng đồng vì sự phát triển kinh tế - xã hội. Đồng thời, nhất thiết định chế này phải được luật hóa nhằm đảm bảo sự vững chắc về mặt pháp lý.
Về lâu dài, cần xem xét xây dựng luật hoặc Bộ luật Tài chính công để tránh tình trạng có quá nhiều văn bản luật điều chỉnh về vấn đề tài chính nhà nước như hiện nay. Trước mắt, khi sửa đổi, bổ sung Luật NSNN cần bổ sung nội dung về Quỹ TCNNS. Luật NSNN nên giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định danh sách các Quỹ TCNNS được phép thành lập ở trung ương và địa phương cũng như giao Chính phủ quy định chi tiết thủ tục thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ TCNNS để đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.
Thứ hai, cần đổi mới cơ chế quản lý và điều hành quỹ để đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả
Trước tiên, cần đổi mới cơ quan điều hành quỹ. Cần đơn giản hóa bộ máy quản lý quỹ, không nhất thiết cần phải có sự tham gia của quá nhiều bộ ngành như hiện nay. Ví dụ, ở một số nước có Quỹ Bảo trì đường bộ thì Hội đồng quản lý quỹ thường chỉ gồm từ 2 đến 3 đại diện của chính quyền và 3 đại diện của những người trực tiếp hoặc gián tiếp hưởng lợi ích từ hoạt động của quỹ[19]. Cần xem xét bổ sung thêm người đại diện cho những người nộp phí vào Hội đồng quản lý quỹ, đồng thời khi tham gia Hội đồng quản lý quỹ, những chủ thể này phải có quyền phát biểu ý kiến, và biểu quyết khi đưa ra các quyết định quản lý và sử dụng quỹ. Đặc biệt, cần chấm dứt chế độ giao cho chủ thể trực tiếp sử dụng quỹ đồng thời làm chủ thể quản lý quỹ như thực tế hiện đang được áp dụng tại Quỹ Bình ổn giá xăng dầu.
Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ thể quản lý trong trường hợp quản lý, sử dụng quỹ không đúng mục đích, kém hiệu quả, gây thất thoát tài sản của quỹ. Bổ sung quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của chủ thể quản lý trong trường hợp chủ thể quản lý gây thiệt hại. Thêm vào đó, cần có chế tài mạnh hơn đối với những chủ thể gây thiệt hại nghiêm trọng về tài sản của quỹ, có thể xem xét đến việc coi hành vi làm thất thoát tài sản của Quỹ TCNNS như hành vi thiếu trách nhiệm gây thiệt hại nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước và sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo Điều 144 Bộ luật Hình sự 1999. Với những chế tài đủ mạnh như vậy, chắc chắn các chủ thể quản lý quỹ sẽ có tinh thần trách nhiệm cao hơn, hạn chế việc tư lợi cá nhân trong quá trình quản lý và sử dụng quỹ.
Trong các quy định sử dụng quỹ, cần đặc biệt chú ý đến những quy định về việc sử dụng phần kết dư của quỹ. Hiện nay, có hai thái cực trái ngược trong vấn đề này, hoặc là không được quyền sử dụng hoặc là tùy ý sử dụng. Hai cách làm này đều không đem lại hiệu quả cho Quỹ TCNNS. Cần xem xét cho phép các quỹ được sử dụng phần kết dư này để gửi tiết kiệm hưởng lãi suất hoặc đầu tư vào một số lĩnh vực ít rủi ro, có khả năng mang lại lợi nhuận.
Tính minh bạch trong quản lý Quỹ TCNNS cần phải được đề cao. Bộ Tài chính cần ban hành văn bản quy định về chế độ kế toán đối với các Quỹ TCNNS để đảm bảo tính thống nhất và thuận lợi trong thanh tra, kiểm tra. Cần tăng cường quy định về trách nhiệm báo cáo, giải trình và công khai thông tin của cơ quan quản lý quỹ nhằm đảm bảo khả năng giám sát của cơ quan nhà nước, các chủ thể đóng góp vào quỹ cũng như các đối tượng thụ hưởng quỹ và tôn trọng quyền giám sát tối cao của nhân dân đối với hoạt động tài chính công.
Thứ ba, cần rà soát, sắp xếp các quỹ hiện có để đảm bảo tính hiệu quả
Để đảm bảo không có sự chồng lấn giữa chức năng của Quỹ NSNN và các Quỹ TCNNS, cũng như giữa các Quỹ TCNNS với nhau, thời gian tới cần nghiên cứu, sắp xếp lại các Quỹ TCNNS, nhất là đối với các Quỹ TCNNS do trung ương quản lý, đồng thời hạn chế việc phân tán quỹ thành các quỹ nhỏ và giao cho nhiều chủ thể thực hiện quản lý. Đặc biệt, đối với các Quỹ TCNNS tại địa phương, cần hạn chế thành lập mà tập trung cơ chế hỗ trợ thông qua NSNN theo hai hướng: một là, những hoạt động do ngân sách đảm nhiệm thì chỉ được thực hiện thông qua thu chi ngân sách; hai là, nguồn kinh phí từ các Quỹ TCNNS tại trung ương hỗ trợ sẽ được thực hiện thông qua việc hỗ trợ trực tiếp cho ngân sách theo hình thức giao vốn có mục tiêu. Như vậy mới đảm bảo tính chặt chẽ, tránh thất thoát lãng phí và phát huy hiệu quả của Quỹ TCNNS đúng như kỳ vọng./.
[1] Dirk-Jan Kraan [2004], Off-budget and Tax Expenditures, OECD Journal on Budgeting – Volume 4 – No. 1, www.oecd.org/gov/budgeting/39515114.pdf
[2] Clay G. Wescott, PhD [Trưởng nhóm], Nguyễn Hữu Hiếu, Vũ Quỳnh Hương [2009], Cải cách hành chính và chống tham nhũng: Loạt báo cáo nghiên cứu và thảo luận chính sách, UNDP Việt Nam ấn hành.
[3] Ngọc Lan,“Các Quỹ Tài chính ngoài ngân sách: hiệu quả đến đâu”, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 29/11/2012.
[4] Ví dụ như đề án thành lập Quỹ đầu tư mạo hiểm công nghệ cao Việt Nam [VNFCF – Vietnam Venture Capital Fund] với số vốn dự kiến 450 tỷ đồng của Bộ Khoa học và Công nghệ; đề án thành lập Quỹ bình ổn giá điện của Bộ Công thương; đề án thành lập Quỹ phòng chống thiên tai v.v.. Gần đây nhất là Quyết định 601/QĐ-TTg ngày 17/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ thành lập Quỹ Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa.
[5] Luật NSNN năm 2002, Điều 32 đến 35.
[6]Ví dụ: Quỹ Nhân ái do Báo điện tử Dân trí thành lập, Quỹ trái tim cho em do CLB Từ thiện Sharing The LifecùngQuỹ Tuyên Sơn Foundation thành lập...
[7] Thuật ngữ Chính phủ được hiểu là Nhà nước nói chung.
[8] Dirk-Jan Kraan,, Off-budget and Tax Expenditures, OECD Journal on Budgeting – Volume 4 – No. 1,2004, p.124, www.oecd.org/gov/budgeting/39515114.pdf
[9] TS. Đặng Văn Du,, “Khái niệm và nội dung của Tài chính công”, chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp trường, 2011; “Nghiên cứu pháp luật về tài chính công ở Việt Nam”, TS.Phạm Thị Giang Thu [chủ nhiệm], Đại học Luật Hà Nội.
[10] Ví dụ: Quỹ Dự trữ tài chính, Quỹ tích lũy trả nợ nước ngoài, Quỹ Bảo hiểm xã hội…
[11] Ví dụ: Quỹ Bình ổn giá xăng dầu được thành lập theo Quyết định số 04/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 9/1/2009 với mục tiêu là bình ổn giá xăng dầu trong nước khi giá dầu thế giới tăng cao, biến động thất thường để đảm bảo quyền lợi của người dân, được trích lập bằng một khoản tiền cụ thể, cố định trong giá cơ sở là 300 đồng/lít [kg] của lượng xăng dầu thực tế tiêu thụ. Quỹ Trái tim vàng Việt Nam được thành lập theo Quyết định số 1782/QĐ-BNV ngày 13/10/2011 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ là quỹ xã hội hoạt động nhân đạo, từ thiện nhằm hỗ trợ, giúp đỡ các gia đình chính sách trong xóa đói, giảm nghèo, góp phần xây dựng nông thôn mới với nguồn vốn đóng góp của các sáng lập viên và vận động nguồn tài trợ tự nguyện của tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định pháp luật và chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Lao động - Thương binh và xã hội và các bộ, ngành liên quan trong phạm vi, lĩnh vực Quỹ hoạt động.
[12] Ví dụ quỹ nuôi quân, quỹ huấn luyện dân quân, quỹ bình dân học vụ, quỹ giúp đồng bào tản cư, hũ gạo kháng chiến... được thành lập trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp.
[13] Khoản 2 Điều 26 Nghị định 84/2009/NĐ-CP
[14] Thông tư số 56/2009/TT-BTC ngày 23/03/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn cơ chế hình thành, sử dụng, quyết toán Quỹ bình ổn giá xăng dầu
[15] Theo ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND THE PACIFIC [ESCAP]; Transport and Communications Bulletin for Asia and the Pacific; No. 75; Road Maintenance Funds
[16] Thông tư 19/2005/TT-BTC ngày 11/3/2005 của Bộ Tài chính về công khai tài chính đối với các Quỹ từ ngân sách và Quỹ đóng góp từ nhân dân
[17] Tạp chí Tài chính điện tử, //www.tapchitaichinh.vn/Trao-doi-Binh-luan/Chua-quan-ly-duoc-quy-tai-chinh-ngoai-ngan-sach/22841.tctc, ngày 22/3/2013
[18] Công văn 584/UBTCNS13 ngày 15/6/2012 của Ủy ban Tài chính Ngân sách Quốc hội và Công văn 9667/BTC-VP ngày 18/7/2012 của Bộ Tài chính
[19] Theo ECONOMIC AND SOCIAL COMMISSION FOR ASIA AND THE PACIFIC [ESCAP]; đã dẫn
[Nguồn tin: Bài viết đăng trên ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14[246], tháng 7/2013]